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VIDEO - Paroles de chercheurs

Régions en mutation, décryptage des sciences humaines et sociales

Vidéo et transcription

Avec Denise PUMAIN, géographe, spécialiste de l’urbanisation et de la modélisation en sciences sociales.

VIDEOS

TRANSCRIPTION

Quelle vision les géographes ont-ils de ce que l’on appelle une région ?

Cette notion désigne, au sens faible, le maillage administratif des territoires. L’importance accordée à la région tient au fait qu’elle constitue souvent le cadre dans lequel sont produites les données. Elle est également dotée aujourd’hui d’un certain nombre de compétences politiques. Il est donc possible d’y analyser les rapports entre une gestion, une stratégie et des réalisations.

De façon plus générale, la région est entendue en géographie comme une entité construite à partir d’observations et dotée de limites dont le positionnement et l’extension peuvent varier. Les géographes s’efforcent d’identifier cette forme de spatialité des sociétés qui réunit des personnes et des groupes dans des objets géographiques baptisés « territoires ».

Le territoire est également une notion « piège », car elle est très utilisée, y compris dans d’autres disciplines que la géographie, pour désigner souvent n’importe quel morceau de l’espace terrestre. Dans une acception administrative, un territoire est forcément continu, sans morcellement et sans enclaves (bien qu’il en reste, malgré tout, quelques-unes en France), délimité par des frontières et assorti de prérogatives et de compétences politiques, juridiques et symboliques marquées par des institutions et attestées par des entités de niveau équivalent ou de niveau supérieur (les États, l’Europe). À l’échelon individuel des individus et des entreprises, ces territoires-ci sont subis et chacun se construit en réalité d’autres formes de territoires, généralement en réseau, entre des régions de naissance, de vie, de loisir et de vacances. Les territoires administratifs sont plutôt vécus comme des enveloppes contraintes susceptibles de conférer quelques propriétés identitaires. Ainsi, qui ne s’est pas réclamé un jour de sa belle région ?

Les régions que nous avons construites sont-elles des territoires ou des espaces vécus ?

Nous pouvons nous le demander. Un travail vieux d’une dizaine d’années, élaboré conjointement par l’INSEE et la DATAR, qui nous propose des objets tantôt appelés « espaces vécus » tantôt désignés comme des « territoires du quotidien », montre une structuration assez forte de tout le territoire métropolitain autour de pôles urbains définis comme des pôles d’emploi, auxquels sont rattachées des couronnes périurbaines constituées de communes qui envoient plus de 40 % de leurs actifs travailler dans ce cœur urbain. Ce travail montre aussi qu’il existe des communes multipolarisées, qui envoient des actifs dans plusieurs directions, et des pôles ruraux qui organisent une périphérie rurale. Ces derniers pôles comportent des services fréquentés par les communes proches. La proximité reste en effet une contrainte importante qui construit les territoires au quotidien pour la majorité des personnes et la plupart de la surface des pays.

Voici un autre exemple, fabriqué à l’aide de données tout à fait différentes. Pendant un mois, 12 milliards d’appels téléphoniques ont été enregistrés et localisés dans l’espace britannique (leurs lieux d’origine et de destination ont été identifiés). Ces appels concernent 20 millions de personnes. Or ces 85 millions de liens entre différents lieux de l’espace forment une sorte d’immense réseau, qu’il est possible de découper en un certain nombre de zones plus ou moins connectées et dotées de fréquences d’appel plus ou moins fortes. Une forme de régionalisation se manifeste pour 80 % des liens les plus forts. Par conséquent, bien que ces appels téléphoniques ne soient plus tarifés selon la distance, une forte contrainte de proximité pèse sur les relations téléphoniques entre les personnes, à tel point que la carte dressée par Carlo Ratti, du MIT, et ses collègues, ressemble finalement d’assez près à la carte des régions administratives de Grande-Bretagne. Quelques dissonances s’observent cependant par endroits, que les géographes prendront plaisir à analyser en détail.

En France, comment les nouvelles régions ont-elles été dessinées en 2015 ?

Il a fallu tout d’abord tenir compte de plusieurs contraintes : la nécessité d’instaurer une certaine continuité pour pouvoir gérer l’espace, la nécessité de fabriquer un sentiment d’appartenance dans ces territoires au-delà de la simple recherche d’homogénéité (qui pourrait être une autre façon de fabriquer des régions) et la nécessité de privilégier les liens internes sur les liens externes. Il a fallu également prendre en considération des contraintes annexes, notamment l’impossibilité de découper des départements et la volonté de réduire le nombre de régions pour les agrandir et leur donner, si possible, un gabarit européen (en 1982, déjà, le géographe Étienne Juillard avait constaté que les régions françaises étaient bien petites comparées à celles d’autres pays européens, notamment les Länder allemands). Ces régions doivent, en outre, avoir du sens pour les politiques et pouvoir être utilisées comme des instruments de développement économique local et d’aménagement du territoire par des infrastructures.

D’après le Commissariat général à la stratégie et à la prospective France Stratégie (organisme de réflexion, d’expertise et de concertation placé auprès du Premier ministre), l’observation de liens interrégionaux au niveau des départements a contribué au découpage de la France en 13 régions. Il arrivait en effet souvent que des départements sollicitent une région autre que la leur. Ce découpage s’est également appuyé sur des liens d’actionnariat d’entreprises possédant des établissements ou des filiales dans une autre région que celle à laquelle appartenait leur département. Une première cartographie des réunions possibles des départements et des anciennes régions a été établie sur cette base. Les liens domicile-travail de départements liés à une autre région que la leur ont aussi été analysés, ce qui a permis d’ébaucher une nouvelle régionalisation fondée sur cet indicateur. Le résultat de ce travail est le suivant : le nombre de départements concernés par des forces centrifuges est passé de 24 à 16 après la réforme. Il demeure, malgré tout, bien des liens externes à ces départements, dont le rayon d’action, pour tel ou tel type de flux, dépasse largement celui de la région à laquelle ils appartiennent.

La pertinence de ces indicateurs peut être questionnée. Nous pouvons nous demander, en effet, si la décision économique se joue pour l’essentiel entre les départements et entre les régions, sachant qu’un quart des emplois appartient aujourd’hui à des groupes multinationaux. Par ailleurs, si les navettes domicile-travail constituent l’un des rares flux observés et connus depuis longtemps grâce au travail de l’INSEE, il n’est pas certain que le fait de passer une frontière régionale pour aller travailler mette en péril, de quelque façon que ce soit, la cohésion régionale.

Forts de ce constat, certains de mes collègues ont travaillé sur l’expression de solidarité non plus entre des départements, mais entre des villes sur le territoire français, à partir de 14 indicateurs de flux et d’échange. Parmi ces indicateurs (peu nombreux, en réalité, alors que nous disposons de centaines de variables permettant de qualifier les lieux à l’échelle communale, cantonale, départementale et régionale) figurent notamment :

• la mobilité domicile-travail ;
• les migrations résidentielles (changements de logement d’un recensement à l’autre) ;
• l’existence de systèmes de circulation à grande vitesse (TGV, avions) ;
• les liens entre l’établissement et le siège de l’entreprise (pour des secteurs innovants ou pour tous les secteurs d’activité) ;
• les cohabitations dans des projets scientifiques européens entre des chercheurs et des institutions de recherche ;
• le lien entre les résidences principales et les résidences secondaires.
Ce travail a abouti à la rédaction d’un rapport qui a été remis à la DATAR. Ses auteurs sont presque tous des chercheurs de mon laboratoire, sauf Fabien Paulus qui se trouve à présent à Strasbourg.

Ces recherches ont conduit au constat suivant : la structuration de notre territoire est multiscalaire (à pluri-échelles). Il existe une vingtaine de systèmes de proximité, susceptibles de correspondre aux anciennes régions. Il existe également des relations de plus longue distance, qui correspondent aux réseaux des plus grandes villes, à savoir les dix grandes métropoles françaises. Le poids des relations de Paris, dont le champ territorial couvre largement l’ensemble du territoire, apparaît enfin comme très important. Le territoire national est donc structuré de façon hiérarchique par le système des villes, qui se prête mal à une partition raisonnable en régions plus ou moins équivalentes en surface, en population et en richesse.

Travailler sur les flux entre les villes, sans chercher nécessairement à en tirer une partition optimale du territoire, est tout aussi difficile. En effet, toutes les cartes qui en résultent ont la même allure. Les cartes de flux bruts qui sont projetées à l’écran devant vous en sont la preuve. Deux de ces cartes portent sur le nombre de migrants résidentiels (changements de résidence), l’une pour Paris, l’autre pour les autres villes. Or ces cartes ne montrent nullement des flux à sens unique, qui partiraient d’une ville donnée pour arriver dans une autre. Des entrants et des sortants se retrouvent dans chaque ville, souvent en nombre quasi équivalent. Les cartes de flux bruts ne peuvent donc nous aider à y voir clair, car les plus grands flux sont toujours à origine ou à destination des plus grandes villes, et ce quel que soit le flux. Ainsi, pour étudier les relations entre les établissements sièges et les établissements de fabrication ou de service dans les secteurs innovants, il faut également dissocier la carte parisienne de celle de la province. Et, en province, les nœuds focaux principaux sont toujours les plus grandes villes. La carte des flux entre résidences principales et résidences secondaires présente néanmoins une petite variante. En effet, la carte de Paris mise à part, une attraction forte se manifeste du côté de villes en situation littorale. Les cartes de flux s’en trouvent légèrement modifiées.

Pour identifier les systèmes urbains de proximité, mes collègues géographes ne se sont donc pas appuyés sur les flux bruts, mais sur un modèle gravitaire. Le modèle gravitaire constitue la première loi de la géographie, qui s’énonce comme suit : deux territoires ont des échanges qui sont proportionnels au produit de leur masse et inversement proportionnels à la distance qui les sépare. Cette loi a été formulée par analogie avec la loi de la gravitation universelle de Newton et s’appuie sur les mêmes équations que celle-ci, à ceci près qu’elle ne s’appuie pas sur des constantes physiques, mais sur des paramètres qui varient selon les espaces. Ainsi, les masses sont interprétées en fonction des personnes ou des objets qui ont vocation à se déplacer. Les distances peuvent être mesurées quant à elles à pied, en train, en temps, en coût, etc. (il peut donc s’agir d’une mesure de sciences sociales et non d’une mesure physique).

Grâce à ce modèle gravitaire, il est possible de retirer des cartes tout ce qui est trivial aux yeux des géographes, qui connaissent le rôle des masses et des distances dans les mouvements, pour faire apparaître des flux préférentiels, c’est-à-dire des flux résiduels dotés d’une direction précise, reliant des lieux attirés à des lieux attractifs. La combinaison de ces flux avec les indicateurs cités plus haut met en évidence des systèmes régionaux de proximité qui correspondent assez bien aux 22 anciennes régions. Cette partition en 22 régions a donc bien fonctionné. Nous ne savons pas si les flux que nous observons maintenant ont été construits grâce à l’existence de cette trame, qui n’est pas si ancienne puisqu’elle remonte aux années 1960. Il reste néanmoins que cette trame était dotée d’une certaine cohérence pour ce qui relève des fonctionnements de proximité. En revanche, des fonctionnements significatifs s’observent à d’autres niveaux, dans cette trame. Par exemple, toutes les grandes villes ont entre elles des relations transversales à ces systèmes de proximité, qui contribuent à structurer fortement le territoire. De plus, toutes les aires urbaines étudiées ont des relations très fortes avec Paris, dont l’intensité varie en fonction de leur taille : plus ces aires sont grandes, plus les échanges avec Paris sont nombreux, et inversement. Par ailleurs, dans les systèmes urbains identifiés, les indicateurs de métropolisation (c’est-à-dire de rassemblement dans la métropole principale ou dans les métropoles secondaires des têtes de réseaux régionaux et de fonctions urbaines qui participent du niveau supérieur de rayonnement des villes) sont plus ou moins nombreux. Ils sont importants à Lyon, à Marseille, à Toulouse, à Strasbourg, à Nice ou encore à Bordeaux. La région parisienne, sur ce plan, sort de nouveau du cadre. Si l’on déroge au découpage administratif, elle englobe en effet le grand bassin parisien pour le fonctionnement de l’économie réelle.

Ces 13 régions feront-elles « territoire » à leur tour ? C’est un beau défi posé aux acteurs qui viennent d’en prendre la responsabilité. Il leur faut tout d’abord leur donner des noms. Pour la Normandie, cette dénomination ne pose pas de difficulté. En revanche, ailleurs, une réflexion est en cours.

Questions de Michel Alberganti

Michel ALBERGANTI : Je suis très étonné par les critères que vous avez évoqués pour la constitution de ces régions. En effet, utiliser exclusivement les structures de l’actionnariat et les liens domicile-travail pour parvenir à un découpage en 13 régions a de quoi surprendre. Aucun autre critère n’a-t-il été pris en compte ? Quelle place pour les critères culturels dans ce travail ? Je rappelle que plusieurs conflits ont eu lieu entre des régions, certaines refusant d’être associées à une autre, d’autres souhaitant conserver une position dominante, etc. Les deux critères susmentionnés ont-ils donc été les seuls retenus et, en ce cas, pour quelle raison ?

Denise PUMAIN : Les critères que j’ai cités sont ceux qui ressortent du rapport de France Stratégie. À la décharge des auteurs de ce rapport et/ou de cette proposition de découpage, il n’est pas certain que ce travail ait été effectué de cette façon. Mon expertise à l’égard des procédures et des cheminements suivis par cette politique est limitée. Par ailleurs, comme je l’ai montré plus haut, les cartes des flux bruts sont toutes les mêmes (en volume, du moins). Par conséquent, il est difficile de choisir des indicateurs pour découper le territoire. Il est déjà bon d’en avoir deux. De plus, le fait que deux indicateurs aient été retenus ne signifie nullement que toutes les autres considérations aient été laissées de côté. Enfin, ces indicateurs permettent d’utiliser notre connaissance des flux tels qu’ils existent. Il est vrai toutefois que d’autres sources (scientifiques, par exemple) pourraient être invoquées pour faire comprendre le découpage régional.

Je pense pour ma part que ce découpage s’explique, politiquement, par la nécessité de ne pas éparpiller les départements. Les consultations d’habitants ont été peu nombreuses, malgré quelques sondages mis en œuvre par endroits. Il existait certes de nombreuses autres façons de procéder, mais auraient-elles abouti, dans la France des 350 fromages ?

Michel ALBERGANTI : Quel a été l’impact de la régionalisation des années 1960, ce découpage en 22 régions que vous avez cité plus haut ?

Denise PUMAIN : Que se serait-il passé si cette réforme n’avait pas eu lieu ? Il est très difficile de le savoir. Il est vrai que je prétends construire des modèles de simulation, qui peuvent nous aider à refaire l’histoire au moyen d’ordinateurs. Cependant, à ma connaissance, il n’existe pas de travail de ce genre sur ce sujet. Il serait intéressant d’imaginer une France qui aurait continué à exister sans régions, avec ses 100 départements, et de voir ainsi si les liens auraient été différents à l’intérieur du territoire.

Michel ALBERGANTI : Est-il possible d’avoir une idée de l’impact de cette régionalisation sur l’organisation et le développement des territoires ? La trace de ces 22 régions apparaît-elle dans les différents critères que vous avez cités plus haut ?

Denise PUMAIN : Je ne suis pas à même de savoir si l’organisation des flux que j’ai montrée plus haut est due au découpage administratif ou à une modification qui aurait eu lieu de toute façon de la direction des flux de personnes. Plusieurs enquêtes de l’INSEE montrent en effet – notamment au sein de ce qui s’appelait autrefois « l’inventaire communal », dans lequel plusieurs personnes devaient signaler les lieux auxquels elles avaient recours pour se procurer certains biens ou certains services et qui permettait ainsi d’identifier des lieux de polarisation locaux – que les personnes ne se dirigent plus aujourd’hui vers la préfecture pour un certain nombre de services, alors que ce lieu avait été conçu en ce but à la Révolution française. À l’époque, chacun devait pouvoir atteindre la préfecture en une journée de voyage à cheval.

Depuis lors, avec les inventions du train, de l’automobile, etc. les échanges ont gagné en portée. La contraction de l’espace-temps a pour conséquence une augmentation des recours à la capitale de région et un certain délaissement de la préfecture. Ce mouvement-là se serait-il produit de toute façon du seul fait de l’augmentation des vitesses de circulation et de la capacité des ménages à circuler ? Je ne suis pas en mesure de répondre, scientifiquement, à cette question.

Michel ALBERGANTI : Pour comprendre la régionalisation, il vous a fallu systématiquement mettre de côté le cas de Paris. Or, dans la réalité, Paris et la province sont bel et bien superposés. Quel est le poids de Paris sur la France par rapport aux autres points d’attraction qui existent sur le territoire ?

Denise PUMAIN : Il s’agit là d’une vieille controverse. Il suffit de remonter à la parution de Paris et le désert français, de Jean-François Gravier, en 1947, pour s’en convaincre. Par la suite, des politiques de décentralisation ont été menées (sous forme de métropoles d’équilibre, de régionalisation, etc.) en vue d’empêcher la poursuite de la concentration du territoire sur la région parisienne, jugée dommageable jusque dans les années 1980. Ce point de vue ressortait notamment de l’essai Small Is Beautiful – Une société à la mesure de l’homme, de l’économiste britannique Ernst Friedrich Schumacher, publié en 1973, ou encore des réflexions autour de la counterurbanisation aux États-Unis. En réalité s’esquissait déjà à l’époque ce qui a été appelé plus tard la métropolisation, c’est-à-dire la tendance, historique, des grandes villes à savoir les premières capter l’innovation et à en concentrer les bénéfices pour croître toujours davantage. Or le cas de Paris relève de cette tendance. Dans les années 1990, avec l’importance grandissante de l’Europe, le fait de disposer en France de l’une des deux grandes capitales de l’Europe (avec Londres) a commencé à apparaître comme un avantage, du moins sur le plan strictement urbain.

Il n’est donc pas certain qu’il faille se plaindre de la prééminence de Paris sur le territoire français. Cette prééminence donne à la France un rôle qu’elle ne pourrait jouer en l’absence d’une grande capitale. L’Allemagne, certes plus puissante économiquement que la France, ne peut prétendre au même rayonnement en matière urbaine, avec ses quelques villes importantes et sa petite capitale à l’échelle européenne. Paris et Londres sont ainsi très présentes dans les classements de palmarès de villes alors que Berlin n’y apparaît presque jamais. L’Europe existe donc aussi à travers ses plus grandes villes et, grâce à Paris, la France possède une image positive sur ce plan. De plus, l’Île-de-France restant une petite région dotée d’aucun type de commandement sur les autres régions risque peu de pénaliser le reste du territoire français. Des études ont été menées sur l’essaimage des établissements depuis Paris vers d’autres villes. Elles montrent que le grand bassin parisien est aujourd’hui la cour dans laquelle jouent les acteurs parisiens du développement économique, les plus grands d’entre eux étendant, bien entendu, leur influence sur le reste de la France, voire sur l’Europe et sur le monde. Il faut donc reconnaître que les réseaux existent et qu’ils prennent une importance de plus en plus grande par rapport aux découpages administratifs.

La pièce de théâtre à laquelle nous assistons ici est en réalité la même que celle qui se joue à l’échelle du monde. Les États passent des accords entre eux et s’efforcent de réglementer la marche du monde, quand les entreprises transnationales se jouent ou jouent avec ces limites administratives et les règlements qui les accompagnent (en matière de fiscalité ou d’écologie, notamment). Nous devons apprendre à vivre avec cette nouvelle donne. En matière de gestion, il est important de disposer de maillages à taille humaine, perceptibles pour l’ensemble des citoyens qui y sont assujettis, mais nous participons également tous à des réseaux, de portée plus ou moins grande, qu’il nous faut apprendre à investir et à réguler.

Michel ALBERGANTI : Si l’on observe les réseaux ferrés, les pôles régionaux n’apparaissent nullement comme des attracteurs. Paris reste parfois un passage obligé pour aller d’une région à une autre, même si celles-ci sont très éloignées l’une de l’autre. Cette absence de liens directs interrégionaux pose souvent problème.
Denise PUMAIN : Ce problème tient à une centralisation très ancienne, dont l’Étoile de Legrand, base du réseau ferroviaire du XIXe siècle, est la première expression et qui perdure même dans l’organisation des trafics à grande vitesse. Cela dit, les pôles régionaux ont eu leur mot à dire pour l’attraction des gares TGV. Il est très important, en effet, pour une ville de dimension moyenne, de disposer de ce type de relations rapides.

Michel ALBERGANTI : Ces relations permettent de rejoindre rapidement Paris.

Denise PUMAIN : Elles sont également utilisées pour aller ailleurs qu’à Paris.

Michel ALBERGANTI : Berlin ne joue pas, vous l’avez dit plus haut, le même rôle pour l’Allemagne que celui que Paris joue pour la France. L’Allemagne possède, en outre, une très longue tradition régionale. Des différences apparaissent-elles entre la structure des régions françaises et leur mode de fonctionnement et la structure et le mode de fonctionnement des régions allemandes ? En ce cas, de quelle nature sont-elles ?

Denise PUMAIN : L’Allemagne est une fédération d’États. Un Land est un État doté de compétences qui dépassent largement celles des régions françaises, notamment en matière éducative. Les Länder étant des États à part entière ont un fonctionnement plus puissant, dans une plus grande variété de domaines, que nos régions. Ils ont aussi la propriété d’être généralement plus peuplés, donc économiquement plus forts, que ne l’étaient les 22 régions françaises.

Michel ALBERGANTI : Comment les nouvelles régions françaises se positionnent-elles par rapport aux Länder allemands ?

Denise PUMAIN : La région Rhône-Alpes s’est étoffée du fait de la réforme territoriale. Les régions du sud commencent également à peser davantage. Si nous n’avons pas encore atteint le niveau du Land moyen, la taille de nos régions peut désormais les aider à compter davantage dans certains systèmes européens. Il existe en effet des ententes entre les communes et les régions d’Europe. En matière de lobbying administratif européen, la construction de régions plus grandes a donc du sens.

Questions des participants

Quels nouveaux systèmes pourrions-nous imaginer à l’échelle européenne si les frontières nationales n’étaient pas aussi rigides qu’elles ne le sont aujourd’hui ? Il existe des associations de régions frontalières. D’une façon analogue, la grande région Alsace pourrait imaginer une coopération transfrontalière avec l’Allemagne. Du côté de Perpignan, il existe aujourd’hui un district catalan, qui fonctionne assez bien. Il existait également un Arc atlantique, dont j’ignore ce qu’il est devenu. À une certaine époque, ce type de découpage suscitait en tout cas de grands espoirs. C’est la raison de la question que je vous pose.
Par ailleurs, les échanges interuniversitaires ont-ils été pris en compte dans le découpage des nouvelles régions ? Cette possibilité a été évoquée pendant un temps, me semble-t-il, mais je ne sais pas si elle a été concrétisée ou non. Nous nous sommes intéressés de notre côté aux régions qui bordent la vallée de la Loire et avons étudié le rôle du fleuve dans la perspective d’un nouveau découpage territorial. Or, à cette occasion, nous avons remarqué qu’il existait des flux importants entre les universités, par exemple entre Tours, Orléans, Angers et Nantes, susceptibles de renforcer le rôle du fleuve dans l’organisation du territoire.

Denise PUMAIN : Il existe un programme européen de coopération internationale entre régions, baptisé Interreg, qui a particulièrement bien fonctionné entre la région Midi-Pyrénées et les régions espagnoles situées de l’autre côté des Pyrénées. Lorsque les acteurs locaux sont prêts à mener ce type de coopération et lorsqu’il existe des complémentarités à valoriser, de telles démarches portent leurs fruits. De nombreuses initiatives ont également été lancées du côté de l’Alsace, avec la Sarre, le Luxembourg, la Suisse et l’Allemagne, ou plus largement dans la Reggio Basiliensis. L’élargissement de l’Alsace du côté de la Champagne-Ardenne et de la Lorraine viendra probablement renforcer ces réseaux. Tout dépendra, finalement, des initiatives des acteurs politiques locaux qui ne pourront que constater l’intérêt de ces partenariats, notamment pour faire pression sur les exécutifs nationaux ou européens.
Vous avez évoqué l’Arc atlantique. Cet espace n’était pas aussi continu qu’il en avait l’air au premier abord. Il n’existe pas, en effet, de grande liaison nord-sud qui longe commodément les côtes. Néanmoins, cet espace était porté par des voies fortes et a vécu tant que les acteurs ont bien voulu le porter.

La Loire est un beau fleuve. Malheureusement, les bateaux à voile ne le descendent plus pour connecter les régions entre elles comme cela a été le cas pendant longtemps. Les étudiants prennent apparemment le relais en passant d’une université à l’autre. Cependant, les universités sont avant tout des services à la population, en proximité (l’établissement dans lequel nous nous trouvons aujourd’hui a d’ailleurs pour but, comme d’autres établissements du même ordre, de compenser cet état de fait). Les universités ont d’ailleurs été essaimées sur le territoire en vue de les rapprocher de leurs « clients ». Il n’est pas certain que les liens entre les universités suffisent à susciter des relations fortes entre les territoires. Néanmoins, ces liens peuvent être intéressants à étudier. En outre, le nouveau cadre régional facilitera peut-être les trajectoires des étudiants vers des thématiques qui les intéressent.

Vous nous avez montré plusieurs cartes de flux qui mettaient Paris de côté. Il aurait été possible également d’élaborer un troisième type de carte, qui enlèverait les frontières pour mettre en évidence les flux externes. Ainsi, Lille est aujourd’hui très polarisée vers le nord de l’Europe et vers Londres. La Lorraine est très polarisée de son côté vers le Luxembourg, notamment au niveau des navettes domicile-travail. Au moment de l’élaboration de la réforme territoriale, les flux externes domicile-travail sont d’ailleurs apparus comme beaucoup plus nombreux que les flux internes aux trois régions Alsace, Champagne-Ardenne, Lorraine. Dans ces conditions et au vu de l’importance de ces flux externes, pourquoi n’existe-t-il aucune carte représentant la France « en apesanteur » ?
Par ailleurs, le plaidoyer de France Stratégie pour la métropolisation (c’est-à-dire pour l’association entre une grande région et une métropole) n’a pas bien fonctionné, semble-t-il. Ainsi, certaines régions, comme la région PACA, se trouvent aujourd’hui dotées de deux métropoles. Quelle relation existe-t-il, en réalité, entre la circonscription de type « région » – actuelle, passée ou future –, et l’existence de métropoles ?

Denise PUMAIN : Nous aimerions beaucoup pouvoir représenter les flux qui traversent les frontières. Malheureusement, nous manquons d’informations à l’échelon européen pour mener ce travail. Les pays européens n’ont pas les mêmes définitions statistiques, les mêmes dates d’enregistrement, etc. Prolonger des flux de part et d’autre des frontières reste donc un exercice difficile, malgré l’existence d’Eurostat et le lancement d’opérations comme l’Audit urbain, qui visait à engendrer des statistiques comparables pour les villes européennes. Je travaille sur ces sujets depuis très longtemps et peux donc vous l’affirmer en connaissance de cause : mettre en rapport des données de part et d’autre des frontières constitue un véritable « casse-tête ». Il existe certes des atlas transfrontaliers, mais travailler à la fois à l’échelle nationale et au-delà, pour un même sous-ensemble d’indicateurs, continue à poser problème.

Nous nous efforçons depuis des années d’améliorer l’état de la statistique géographique au niveau européen. Paradoxalement, cette démarche se heurte à de nombreuses difficultés, car les indications géographiques précises sont souvent considérées comme des données confidentielles. Il est donc difficile d’obtenir des données à un échelon géographique fin.

S’agissant des relations entre les métropoles et les régions, il est vrai que nous avons tendance à identifier une métropole à une ville. Certaines régions n’en sont pas moins polycentriques. Ainsi, la région Rhône-Alpes a toujours eu Lyon et Grenoble, chacune étant dotée de sa spécialité. Bien que Lyon soit trois fois plus grande que Grenoble en termes de population, Grenoble est dotée d’une spécialisation forte, notamment en matière de technologie, suffisante pour lui conférer une visibilité à l’échelle européenne. La nouvelle région Normandie sera également bipolaire, entre Caen et Rouen, mais cette bipolarité n’a rien d’un inconvénient. À une époque, la DATAR avait même construit une politique de réseaux de villes pour faciliter les partages de fonctions et les associations d’initiatives entre des villes de même poids à l’intérieur d’une région donnée. Cette démarche a plus ou moins bien fonctionné, selon la bonne volonté des acteurs locaux. Il n’en reste pas moins que l’idée de passer de la rivalité à l’émulation entre les pôles qui structurent les territoires n’est pas neuve. Rien ne dit qu’elle ne sera pas concrétisée avec succès dans les nouvelles régions.

Michel ALBERGANTI : Pensez-vous que les deux pôles perdureront tous deux, dans les structures bipolaires, sans que l’un ne prenne le pas sur l’autre ?

Denise PUMAIN : Les modalités de partage des fonctions régionales au sein des nouvelles entités sont en cours de discussion. Maintenir en certains lieux des fonctions de portée régionale a du sens, ne serait-ce que pour utiliser le patrimoine des anciens sièges des capitales régionales. Cette question fait aujourd’hui l’objet de négociations politiques locales. Ces négociations contribuent d’ailleurs à créer du lien et participent ainsi de la vie et du fonctionnement des nouvelles régions. Des concertations seront également nécessaires pour entreprendre des actions en matière d’éducation, de recherche, etc. De façon générale, un plus grand nombre d’acteurs devra désormais être impliqué dans le fonctionnement des régions. Les négociations entre ces acteurs seront indispensables à la bonne marche de l’univers démocratique dans les territoires.

Il est vrai qu’il est étrange de ne pas voir, dans les cartes de flux que vous nous avez présentées, des villes comme Genève, Barcelone, Luxembourg, Bilbao ou Alger, car ces villes font aussi la France. Elles font du moins partie intégrante de la vie de nombreux Français. Il existe d’ailleurs une pancarte à Marseille qui indique d’un côté Aix-en-Provence et de l’autre Alger. La question de la représentativité des flux transfrontaliers est donc essentielle.
Ma deuxième question porte sur l’attractivité des territoires. Des analyses permettent-elles de mesurer cette attractivité ? Par ailleurs, la réforme territoriale est-elle susceptible d’accroître l’attractivité des régions à l’échelle française, voire à l’échelle européenne ou mondiale ?

Denise PUMAIN : Nous mesurons régulièrement l’attractivité des régions dans le cadre de programmes européens. L’identification des réglementations et des mesures les mieux à même d’éviter des concentrations excessives dans la dorsale européenne constitue en effet une préoccupation centrale au niveau européen. Nous rédigeons donc de nombreux rapports sur les compétitivités comparées des régions. En 2014, nous avions ainsi réussi à rassembler une soixantaine d’indicateurs comparables entre les régions. Suivant les critères que nous privilégions, l’attractivité des régions varie. L’attractivité économique est la plus facile à mesurer, notamment en étudiant les implantations des sièges des entreprises. Cette étude est cependant biaisée par les différences entre les politiques fiscales des pays européens, dont les réglementations sont plus ou moins favorables aux entreprises. En Europe, Amsterdam occupe ainsi une position qui n’a guère de rapport avec la réalité des implantations économiques, mais qui tient au fait que de nombreuses entreprises ont choisi d’y localiser leur siège pour des raisons fiscales. Je ne parle pas du Luxembourg, dont vous connaissez la place financière éminente. Le Luxembourg est aujourd’hui le plus grand pôle d’attraction mondial au niveau financier, ce qui ne correspond nullement à sa puissance économique locale.

L’attractivité peut également être mesurée à l’aune de l’aménité des territoires pour l’organisation de congrès, de salons, de foires, de rencontres, ou d’activités de tourisme. Il en résulte un classement assez différent du classement établi sur la base de l’attractivité économique. Des villes de taille moyenne, mais qui possèdent un certain patrimoine et présentent de bonnes capacités hôtelières s’y trouvent notamment en bonne place.

Nous avons la chance de disposer, en France, mais aussi dans l’Europe entière, d’une grande variété de lieux qui ont chacun quelque chose à offrir et à montrer. L’Amérique du nord n’a pas la même richesse. Nous pouvons donc être assez confiants dans la capacité des responsables locaux à valoriser ces atouts.

Le nombre de 13 est-il pertinent pour nos régions françaises, d’un point de vue géographique ? N’aurait-il pas fallu réduire davantage encore le nombre de régions ?
Par ailleurs, en Île-de-France coexistent désormais une région et une métropole qui rassemble l’essentiel de sa capacité économique et inventive. Cette situation suscite-t-elle des interrogations chez les géographes ?

Denise PUMAIN : J’ai déjà laissé entendre plus haut ce que le géographe de base pouvait penser du découpage prévu par la réforme territoriale. Pour rejoindre les gabarits européens et pour coller au plus près à la réalité des flux, il aurait été préférable d’élargir la région Île-de-France à tout ou partie du bassin parisien. En effet, les liens sont déjà très importants entre Paris et Orléans comme entre Paris et les villes normandes et picardes, voire entre Paris et les villes de Champagne ou de Bourgogne. De plus, ces liens sont de toute nature : ils ont trait non seulement à l’implantation de résidences secondaires, mais aussi à des délocalisations d’établissements de la région parisienne vers des régions voisines qui offrent des loyers moins chers et sont désormais bien équipés pour permettre des liaisons rapides avec Paris. Un fonctionnement régional à l’échelle européenne pour un grand bassin parisien pouvait donc tout à fait être imaginé et aurait entraîné une réduction encore plus grande du nombre des régions.

Certains géographes, par ailleurs, sont assez sceptiques à l’égard de la réunion des trois régions Alsace, Champagne-Ardenne et Lorraine au sein d’un même ensemble. Cependant, chacune de ces régions, prise isolément, ne représentait pas un poids suffisant pour permettre de formuler une contre-proposition pertinente.
Concernant les relations entre Paris et l’Île-de-France, le millefeuille territorial est aujourd’hui relativement simplifié du fait de la réforme. Il est difficile d’inventer des conflits entre ces deux échelons administratifs (la métropole parisienne et la région Île-de-France) dans la mesure où des connexions nécessairement très étroites les unissent. Des compétences d’ordre économique plus importantes sont certes censées être conférées aux régions. Cependant, étant donné le poids de Paris en matière économique et fiscale, la région ne pourra qu’agir en étroite collaboration avec la métropole. Il reviendra aux collectivités territoriales de tirer le meilleur de la proposition d’organisation qui découle de la réforme territoriale. En revanche, des difficultés risquent de jaillir au niveau des communautés d’agglomérations et des communautés urbaines, qui associent des communes sur la base de regroupements plus ou moins volontaires et sont aujourd’hui juxtaposées à l’intérieur de ce que l’on appelle le Grand Paris. Les combinaisons d’influence et le jeu de prise de décision y seront probablement assez complexes et des conflits risquent d’y prendre souvent place. En effet, ces communautés ne regroupent pas nécessairement des bassins de vie à l’intérieur de la grande région métropolitaine.

Michel ALBERGANTI : Que pensez-vous de la situation de la Corse ?

Denise PUMAIN : « La Corse est une île », dit le géographe. « Elle est particulière », disent les politiques, les culturalistes comme les touristes. Toutes les partitions géographiques et tous les régimes territoriaux comportent, nécessairement, une exception. Je suggère que nous préservions celle-ci.

Michel ALBERGANTI : Il reste que nous nous retrouvons à présent avec une région de 200 000 habitants alors que d’autres régions sont bien plus importantes.

Denise PUMAIN : Je rappelle que nous avons créé deux départements dans cette région ! Le découpage administratif n’a pas manqué d’inventivité sur ce plan. En revanche, il a peut-être légèrement manqué de cohérence. Je ne sais pas comment les Corses vivent la partition de leur région en deux départements. La France a la chance d’avoir la Corse et la Corse a la chance d’avoir la France. Il nous faut tirer parti de cette situation des deux côtés.

Michel ALBERGANTI : Il s’agit là d’un constat très pacifiste.

Les découpages effectués dans le cadre de la réforme territoriale ont un certain aspect arbitraire qui n’a échappé à personne. Vous venez d’évoquer la notion de « bassin de vie ». Ce nouveau découpage met-il en évidence des bassins de vie écartelés entre plusieurs régions qui poseraient, de la sorte, des problèmes d’administration ou de gestion économique et bénéficieraient donc d’une attention spécifique ?

Denise PUMAIN : Les écartèlements que vous évoquez se produisent principalement vers les frontières internationales. Certaines régions, comme le nord de la Savoie, dépendent ainsi beaucoup des emplois en Suisse. Lille et les villes voisines de Belgique sont constamment en relation les unes avec les autres. Les frontières les plus poreuses peuvent effectivement générer un décalage entre le bassin de vie et le découpage administratif. En revanche, dans le reste du territoire, ce problème ne se présente guère. La plupart des limites départementales ont d’ailleurs été fixées dans des zones de marge ou de « marche », c’est-à-dire sur des frontières entre des bassins d’attraction bien différenciés. Dans l’un des ouvrages d’Hervé Le Bras, une carte montre d’ailleurs qu’il existait déjà des zones de faibles densités de population aux limites des départements avant même la création de ces derniers. Ces dépressions ont pu s’accentuer par la suite du fait du fonctionnement des territoires.
Par conséquent, je ne crois pas que la question que vous soulevez pose de grands problèmes aux élus régionaux.

jeudi 28 janvier 2016, par HUCHERY Mélissa